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南投縣卡債強制扣薪我國《反壟斷法》對民航業規制的可行性分析

文/周汐摘要：民航業的特殊技術要求如：沉淀成本大、投資大、回收期長、收益率低、規模經濟與范圍經濟使其成為一種自然壟斷行業，確定其為自然壟斷本是為節約成本、提高效率，然而在我國，在民航業市場擁有壟斷地位的民航企業發展卻並不盡如人意，處於虧損和粗放經營狀態。本文以我國三大民航壟斷企業的相關數據為例證明目前我國民航市場發展的不經濟型，並分析造成該現象的根本原因，從而結合我國《反壟斷法》分析能否對我國民航業的現有狀態進行規制，從而實現民航業經濟發展效率，提高資源的優化配置。關鍵詞：自然壟斷 行政壟斷 反壟斷法一、我國民航運輸業的現狀民用航空是指利用各類航空器從事除軍事外為國民經濟服務的飛行活動，包括商業航空和通用航空，本文所研究民航運輸業專指商業運輸。截至2012年底，我國共有46傢航空公司，其中國有控股公司36傢，民營和民營控股公司10傢[1]， 盡管航空公司數量增加，但主要運輸總量仍集中在國航、南航、海航和東航四傢國有控股公司中，其中國航以占有客運市場28.9%最高，而剩餘42傢航空公司共占運輸量的9.3%。以下為2012年中國部分航空公司運營數據： [2]從直觀的行業集中來看，民航業最大規模的三傢企業市場份額幾乎達90%，以美國經濟學傢貝恩[3]對產業集中度的分類，我國民航業市場為寡占型結構，壟斷性極強。根據我國《反壟斷法》第2條和第5條的規定，我國反壟斷法對依法自由競爭、擴大產業經營規模而形成的壟斷地位且並不濫用的行為不作約束，但若形成壟斷地位的方式不合法，如采用壟斷協議、經營者集中等方式，則受反壟斷法約束和制裁。那麼，我國民航業的壟斷格局是如何形成的？二、民航業壟斷地位形成分析（一）自然壟斷行業范圍經濟學將市場發展因嚴重依賴資源條件分佈而無法競爭或不適宜競爭稱作自然壟斷，[4]由此與資源有關的電信、電力、石油、天然氣、交通運輸行業就屬於自然壟斷行業。自然壟斷又與規模經濟和范圍經濟等概念相聯系，規模經濟指生產更多產品時增加的成本越來越少，即若想降低成本就應擴大生產規模，而范圍經濟意味著擴大生產規模時，聯合生產要比單獨生產的成本低，這就使得涉及自然資源的行業中很可能會出現多傢企業聯合或由一傢大型公司提供某一產品或服務，而該企業雖然形成瞭市場壟斷地位，卻是為瞭節約成本、有效利用有限資源、實現經濟效益，這符合經濟學的根本目的，即達到生產可能邊界，實現稀缺資源的優化配置。民航業的發展不僅需要昂貴的現代化飛機、還需完善的技術地勤基礎設施、空中網絡線路分配等，前期投入巨大而收效較慢，實際對資本和土地投入要求大，因此民航業成為自然壟斷行業具有合理性。正如日本《航空法》110條1款“關於《獨占禁止法》的例外適用”，就將民航業中的壟斷協議、經營者集中行為排除本國《獨占禁止法》適用。[5] 從經濟學普遍性角度分析，我國民航業形成壟斷地位具有經濟合理性，應豁免我國《反壟斷法》，然而實際上，我國民航業的發展還具有獨特的中國特色。（二）行政手段的參與分析我國三大航空公司的股本結構，共同點是皆由國傢控股，國傢就國航、南航、東航分別持股40.6%[6]、 52.8%[7]、55.02% [8]，即我國民航業由國傢掌握，呈國有企業形式壟斷，這種特殊的壟斷市場結構主要由於我國在民航業發展的特殊環境。我國的民航事業創建於1949年11月，初創時期的中國民航規模很小、基礎薄弱，僅有 12 架小型飛機。[9]因此在1980年以前，我國民航實行以軍隊領導為主的政企合一的管理體制，民航局既是政府管理機構，又是直接的經營機構。此時的民航業更像政府的直屬機構，不產生市場競爭力，政府作為企業的法定代表人即使政策的制定者又是政策的實施者，民航業市場結構屬於完全意義的行政壟斷。政府為發展我國民航事業，自然利用其行政職權將有關資源集中，形成前期的民航資源壟斷現象。十一屆三中全會之後，1980年的《民航要走企業化的道路》文章以及1987國務院批準中國民航局《關於民航系統管理體制改革方案和實施步驟的報告》的行為，使我國民航業開始航空公司與機場分設體制改革，但此時的航空公司皆為國有獨資企業，國有資產監督委員會是所有民航企業的唯一股東，實際與前期的完全行政壟斷無異。[10]直到2002年民航企業進行兼並與重組，形成瞭現在的國航、東航、南航三大航空運輸集團，國傢對民航運輸業由獨資轉變為控股，由行政管理向行業投資者轉變。然而，盡管國傢在民航運輸市場形成過程中已轉變角色，企業股權也發生變動，但前期積累的資源集中並未重新分配，仍舊直接轉移給現有航空公司，使得三大航空公司實際成為政府利用職權幹涉公共資源的直接紅利享有者，不同於一般“從無到有”的發展的企業，三大航空公司自誕生就享有政府給予的資源特權、優惠政策，因此使後期民航運輸市場的發展一開始就沒有公正的平臺。從我國特殊的大型企業發展歷程來看，我國民航運輸業國有企業形成壟斷地位與行政幹預密不可分。從我國特殊經濟發展模式分析，我國民航業壟斷現狀不僅有其自然資源限制的特性，更多是行政手段的幹涉使得本該由市場發揮作用的競爭領域在最初就因為企業地位的不平等而陷入市場失效，這就證明三大航空公司取得壟斷地位的方式並非由於自主競爭，不符合《反壟斷法》第5條的規定，是違法取得的壟斷地位。三、國有企業壟斷地位對民航業發展影響（一）消費者價格負擔和服務欠缺價格的形成基本依靠供求和成本，在競爭市場中，因過高的價格可能失去競爭優勢，因此若要取得收益，采取降低成本或提高產品的需求量是最基本的方法，對於民航運輸業，因地勤設施、飛行器、航空站的建立都需高新技術的支持，大量考慮安全的技術使得“沉淀成本”不易降低，因此相對可行的措施是航空公司通過優化自己的航空路線，使得同量燃料的燃燒可以獲得出售更多的艙位，同時提高自己的服務質量，以增加顧客，用規模經濟的原理降低成本。而在我國，因為壟斷地位的存在，因此機票價格是否合理存在質疑，例如從北京飛往海口共2738公裡，全價為2230元（即使打折也是在此基礎上）[11]， 美國紐約飛往洛杉磯共2806英裡，票價為370.23美元[12]， 換算成人民幣以及與裡程相比是我國較貴。同時，在春節期間民航機票普遍漲價，從供需關系來講，春運期間，顧客增多需求增大，且航運公司成本未變，航空公司隻會增加收益。在這種情況下，機票價格在春節期間上漲，增加消費者負擔，顯然是不合理的，這應該是濫用市場支配地位的方式之一。其次，航班正常率低，飛機的無秩序晚點、早飛現已為司空見慣，2012年，航空公司計劃航班250.2萬班次，其中正常航班187.2萬班次，不正常航班63.0萬班次，平均航班正常率為74.83%。其中飛機不能正常起飛、到達的原因主要還是航空公司自身原因：[13]不改善自身服務方式，但仍維持高價格，這本身違背競爭市場的秩序，同時不合理的價格和不良服務實際是對消費者公共利益的侵害：（二）抬高新企業進入行業門檻，缺乏國內競爭活力在我國民航業需擁有較高資質，涉及土地、資本和勞動等生產要素的集中，我國《民用航空法》第92、93條對設立航空公司應當具備的條件進行瞭詳細規定，包括規范航空器、專業航空人員、符合特別規定的最低註冊資本以及法律法規其他規定，對於一般企業而言，資本規模、技術水平等方面就限制其進入。而作為“準政府機構”改制而來的三大國有企業因歷史行政職權造成資源的積累，擁有得天獨厚的設立條件，這對鼓勵各種類型的企業尤其是民營航空企業的發展是不利的，且我國限制外資在民航業的投入，因此形成瞭國有企業集團缺少競爭的結構和環境。（三）缺乏國際競爭力根據2012年國際航空運輸協會數據統計，我國在國際運輸中並不具有優勢，根據定期航運的飛行裡程來看，我國國際定期航班裡程僅為美國的1.11%、英國的1.25%[14]， 雖然我國領土面積大於美國，但民航市場規模僅相當於美國民航市場規模的 8%，且全行業總收入為3889.8億元，僅占世界總數的 9.1%。[15]其原因主要有：以安全和領空主權的名義，使絕大部分空中資源被空軍獨享，從而人為地縮小瞭我國可利用的空中資源和民用航空市場；[16]空中市場開放程度低，市場的發展和開拓主要依靠我國政策的補貼，不是基於合理的航線安排和技術支持，且飛行成本較高，是我國機票價格相對國外較高，因此在國際市場上不具有競爭力。（四）經營效率低，浪費資源我國民航業發展一直有著航空油料成本、飛機利用率低（折舊損失大）、客座率不高的問題，仍以三大航空公司為例：首先在原油提供上，國外航空公司往往借助在石油期貨市場的對沖操作來沖銷油價上漲帶來的成本風險，而我國航海原油供給是中國航空油料總公司獨傢經營，中航油完全壟斷油源和全國機場的儲備供油設施，不承擔成本的油料供應公司隨行就市、“水漲船高”，不采取任何防范措施，導致中國航空油料成本價格比國際市場高出50%~80%，這也是造成我國航空公司成本居高不下、缺乏競爭力的原因之一。[17]在航空器材供銷方面，中國航空器材總公司隸屬民航總局，代表航空公司采購飛機，實際上也扮演著中介商的角色，如果航空公司不能就基礎設施和飛機供應采取直接訂貨的方式，很容易收到價高質次的飛機和其他設備，也將導致飛機折舊率低、修理費用高等問題。其次客座率不高也導致飛行成本的增加，可能導致每一位乘客最終承擔的費用增加，而這實際是不合理的航線經營結構造成。由於我國支線航空發展相對滯後，所以沒有形成運營成本較低的輪輻式航線結構，[18]而是以城市對式的航線結構為主。缺少支線航空為幹線航空輸送客源，使幹線航空的客座率無法提高，這導致瞭航空價格居高不下，也使航空運輸的快捷、便利優勢大打折扣，抑制瞭對航空運輸的需求。四、《反壟斷法》對民航業改革的可能性從以上分析來看，我國民航企業集團的壟斷行為一定程度上侵害瞭普通消費者的公共權益，同時又導致本行業國際競爭力和經濟效益的低下，對於行業產業結構的調整也產生瞭阻礙作用，因此從國傢經濟長遠發展來看，應該對民航企業的壟斷狀態進行改革。上文已分析瞭我國民航企業壟斷地位的形成包括自然壟斷和行政壟斷，由於行政壟斷通過行政權力對於市場經濟的任意幹涉和破壞，排斥合理競爭者，使得民航壟斷沒有很好地實現自然壟斷的價值，因此應該對民航壟斷形式進行矯正。我國在2008年正式實行《反壟斷法》，旨在合理配置資源，提高經濟效益，其分章規定瞭非法壟斷行為，並授權國傢機關進行調查和依法作出處理，那麼《反壟斷法》能否糾正民航業的壟斷狀態，筆者做以下分析：（一）民航業實現市場競爭的可能性1.改變民航企業壟斷地位的不可行根據我國《反壟斷法》第7條規定關系國傢經濟命脈、國傢安全、軍事等的行業即使占有控制地位，國傢對其經營者的合法經營活動予以保護，也即國傢對國有企業已形成的壟斷地位予以肯定，即使其取得壟斷地位的方式不為《反壟斷法》認可，但國傢也對其正常的經營活動承認。從這一角度分析，對“非法”形成壟斷地位的民航企業則不能進行拆分或分割，需繼續保持其完整，這與我國經濟發展仍處於初級階段有關，但不能否認這樣企業的存在本身是對市場經濟主體平等這一原則的破壞。2.糾正壟斷企業的壟斷行為可行性詳解《反壟斷法》第7條，國傢隻是對民航企業壟斷地位的行為不予制裁，但處於壟斷地位卻又繼續實施《反壟斷法》中規定的“壟斷協議”、“經營者集中”、“濫用市場支配地位”非法行為的，應當接受《反壟斷法》的制約。尤其是2012年《最高院關於審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若幹問題的規定》第9條對於公用企業濫用市場支配地位的案件應當減輕原告的舉證責任的規定，使得自然人、法人或其他組織對國有企業濫用壟斷地位的違法行為有瞭勝訴的可能性，因此也證明對於擁有支配地位的國有企業，其違反《反壟斷法》實施壟斷行為，《反壟斷法》有實現法律效力的可行性。那麼，在民航運輸業中，對於選取原油、航空器、飛機配件等民航運輸公司可以從競爭市場中尋找合作對象的行為，就不應該由中航油、航空器材總公司繼續壟斷，應當在此采購方面引入市場競爭，當中航油濫用市場支配地位阻礙其他企業僅進入原油、器械競爭市場時，《反壟斷法》應當對其進行規制。（二）《反壟斷法》規制民航業競爭的不足考慮到我國民航業現有發展水平，行政壟斷因為其覆蓋廣、影響深應當是我國現階段反壟斷的重點，尤其隨著技術的發展，其他企業可以滿足經營民航業的條件，然而可競爭且盈利大的幹線運輸幾乎由國有航空公司所包辦，其他民營航空公司隻能去爭奪客源少或偏遠更難開發的支線運輸，政府部門憑借著對航線的分配權常常不當幹預民營航空公司的重組並購等內部業務使得中小航空公司的生存更加艱難。因此利用《反壟斷法》糾正政府濫用行政行為排除、限制競爭的行為才是恢復民航業競爭市場的最主要救濟措施。《反壟斷法》第5章專章規定國傢行政機關和法律、法規授權的組織不得濫用行政權力幹涉市場，其中濫用行政權力的行為主要包括限制商品地區流通、區域招投標、區域經營等涉及經營者的具體行政行為以及概括性制定行政法規、規章的抽象行政行為，比照行政主體在民航業的行為，政府並未限制民航業區域發展，因此這裡可能涉及的是《反壟斷法》第37條，即關於行政機關以行政法規、規章、其他規范性行為的方式限制競爭的行為。但細分析，行政機關確定三大民航企業形成壟斷地位並不是以不允許其他民營企業進入該市場的方式，而是以行政決定、決議、命令等其他規范性行為將原本的政府機構轉變為具有市場性質的企業，這種行政行為不在《反壟斷法》規制的行為范圍內，但正是這種“政府”轉變成“企業”的行為使改制後的企業擁有作為政府機構時後續的資源，從而在行業市場中自然形成壟斷企業，實際上國有企業這種企業形態的存在本身在進入市場時就打破瞭市場公平、公正的秩序。同時，根據我國《行政訴訟法》和《最高院關於關於執行若幹問題的解釋》中對受案范圍的規定，行政主體不因做出抽象行政行為成為被告[19]，部分抽象行政行為隻能在上一級行政機關受理行政復議過程中審理。而對於很多行業的政府改制企業命令、決策皆由國務院做出，又屬於憲法賦予國務院的職權范圍，因此對這樣的行政行為實際是無法監督和約束的，那麼由此不因合理競爭產生，而是由“政府機構”改制成“企業”從而形成天然壟斷地位的行為就無法得到《反壟斷法》的規制，這應該是《反壟斷法》在規制民航業競爭市場中不足之處。五、總結通過瞭解我國民航業發展現狀、歷史以及分析三大國有航空公司形成壟斷的原因，我們可以得出以下結論：第一，《反壟斷法》在約束民航國有企業壟斷行為具有一定的可操作性；第二，政府改制企業後，企業應該徹底擺脫政府過去的紅利，應該與其他形式的企業實現資源要素的實質公平然後再以平等主體進入市場競爭；第三，《反壟斷法》在約束市場競爭的壟斷行為，尤其是國有企業形成壟斷地位的行為還無法約束，是目前《反壟斷法》的不足之處，但如何與行政法規相聯系，共同對政府命令、決策等行為進行約束，這實際是行政法的范圍瞭。（作者為北方工業大學法學院碩士）——————————————————————————————————————————[1]《2012 年民航行業發展統計公報》P7-8[2]同上P9[3]Bain J.S. Industrial organization. New York，Joho，Wiley Sons Inc. 1959:P56-58[4]謝地：《自然壟斷行業國有經濟調整與政府規制改革互動論》，經濟科學出版社，2007年版：P2[5]日本《航空法》（平成23年05月25日法律第54號）第110條：(私的獨占の禁止及び公正取引の確保に関する法律の適用除外)[6]《中國國際航空股份有限公司2012年年度報告》：P38[7]《中國南方航空(600029,股吧)股份有限公司2012年年度報告》：P35[8]《中國東方航空(600115,股吧)股份有限公司2012年年度報告》：P34[9]中國民航業的發展史： http://www.worlduc.com/blog2012.aspx?bid=103364 2013/6/4訪問[10]康釗：中國民航走向“寡頭壟斷”，《南方周末》 2002年8月12日http://www.china.com.cn/chinese/OP-c/187065.htm 2013/6/4訪問[11]國航票價查詢： http://et.airchina.com.cn/InternetBooking/AirFareFamiliesFlexibleForward.do 2013/6/4訪[12]達美公司票價查詢：http://zh.delta.com/ 2013/6/7訪問[13]《2012 年民航行業發展統計公報》：P12[14]2012WATS（World Air Transport Statistics）第57版公佈數據，美國2012年國際裡程為140711萬公裡，英國為121272萬公裡，我國根據民航總局數據顯示隻有155.82萬公裡。[15]International Air Transport Association公佈2012年全年總收入為7110億美元：IATA-FACT SHEET: Industry Statistics：P1[16]胡鞍鋼：《開放民航市場是根本--兼論民航票價過高，抑制消費市場的擴張》，《價格理論與實踐》，2000 年第 3 期，P13[17]吳曉蘭, 張鳴勝：民航業壟斷問題的法律思考，西北工業大學學報(社會科學版)，2005年9月第25卷第3期：P28[18]演克武 朱金福：輪輻式航線網絡下航空公司機型分配模型研究[C].第五屆數字中國發展高層論壇暨信息主管峰會(DCDF 2008)論文集.2008:147-158：“規劃模型可減少航空公司運營成本以及便易飛機排班”。[19]《行政訴訟法》第12條2款。

新聞來源http://news.hexun.com/2013-09-23/158230575.html

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